欢迎来到内蒙古经济信息网!
用户名:
密码:
当前位置:首页>内经视点>绿色发展>正文
对标江西生态文明试验区建设 加快推进我区流域治理的启示与对策
───
作者:张永军     来源:调查研究报告    发布时间:2019-09-13 11:26:27.0    浏览次数:     【字体:

  内容摘要:按照“不忘初心、牢记使命”主题教育的总要求,紧紧围绕总书记对内蒙古提出的要求——“把内蒙古建设成为我国北方重要生态安全屏障”,通过全面学习理解习近平生态文明思想,实地调研江西抚州和内蒙古锡林郭勒、赤峰等地区,对标对表江西省建设国家生态文明试验区的经验,找准差距,提出对策建议,能够更好地推进我区生态文明建设。
  关键词: 江西生态文明试验区 全流域补偿模式 流域治理
  一、江西省全流域补偿模式的主要做法及启示
   (一)主要成效
  近年来,江西省积极探索建立生态补偿机制,按照责任共担、区别对待、水质优先、多方兼顾的原则,在全省范围推进流域补偿,实现“保护者受益、受益者补偿”,生态补偿取得阶段性成果。
  1.整体推进,稳步实施。以鄱阳湖流域为主体,包括九江长江段和东江流域,推进全省生态补偿的实施。根据江西省区域特点、生态环境保护的要求,突出重点、注重实效、循序渐进,形成长效机制。
  2.政府主导,多方筹资。坚持政府主导,探索多渠道的流域生态补偿方式,采取中央财政争取一块、省财政安排一块、整合各方面资金一块、设区市与县(市、区)财政筹集一块、社会与市场募集一块的“五个一块”方式筹措流域生态补偿资金。
  3.责任共担,区别对待。流域范围内所有县(市、区)对促进全省流域可持续发展和水环境质量的改善承担共同责任综合考虑流域上下游不同地区受益程度、保护责任、经济发展等因素,在资金分配上向连片特困区、“五河一湖”及东江源头保护区等重点生态功能区倾斜,体现共同但有区别的责任。
  4.水质优先、多方兼顾。流域生态补偿资金分配将水质作为主要因素,兼顾森林生态保护、水资源管理因素,对水质改善较好、生态保护贡献较大、节约用水多的县市区加大补偿力度,进一步调动保护生态环境的积极性。
  5.规范运作,公开透明。按照建立生态补偿长效机制的要求,用标准化方式筹措、因素法公式分配流域生态补偿资金,明确资金筹集标准、分配方法、使用范围、管理职责分工等,实现流域生态补偿资金筹措与分配规范化、透明化和公平公正。
  (二)主要做法
  1.坚持高位推动。一是加强组织领导。江西省就生态文明成立了省委书记任组长、省长任第一副组长的高规格领导小组,11个设区市、100个县市区全都成立党政主要领导挂帅的领导小组,组织机构体系实现全覆盖。二是健全推进机制。建立了“月调试、季通报、半年总结、年终督查”的日常推进机制,完善了会议制度、约谈制度、督查制度、调试制度、宣传制度等专项推进制度,全省人民代表大会每年专题听取和审议生态文明建设报告,通过生态文明建设的专门决议。三是强化统筹协调。出台《江西省流域生态补偿办法》,明确各地方、各有关部门的职责,构建了省、市、县三级改革协调沟通机制,协调推进生态补偿政策、资金、项目的落实落地。
  2.落实主体责任。一是省财政厅负责流域生态补偿资金的筹集、结算工作,会同省发展和改革委员会核定分配各县市区生态补偿资金;会同有关部门依法对资金使用情况进行监督或者审计检查。二是省发展和改革委员会要统筹做好指导流域生态补偿工作;会同有关部门依法对资金使用情况进行监督检查。三是省环保厅负责制定水环境考核评分办法,并对全省100个县市区开展流域生态补偿环境质量年度考核评分。四是省林业厅负责制定森林生态质量考核评分办法,对全省100个县市区开展流域生态补偿森林质量年度考核评分。五是省水利厅负责制定水资源管理和水环境综合治理考核评分办法,对全省100个县市区开展流域生态补偿水资源管理和水环境综合治理工作年度考核评分。
  3.坚持完善制度。一是开展补偿试点。2008年以来,先后启动“五河”及东江源头所在县市生态环境保护试点,编制《江西东江源生态保护与补偿规划》。2016年10月,江西和广东共同签署《东江流域上下游横向生态补偿协议》,建立东江跨省流域横向生态保护补偿机制。二是流域补偿全面铺开。2015年11月,出台《江西省流域生态补偿办法(试行)》,在全国率先建立全流域补偿机制,在全省100个县市区开展流域生态补偿,先期筹集补偿资金20.91亿元,实现省内跨地区全流域生态补偿全覆盖。完善资金筹措机制,增设贫困县补偿系数,加大对生态扶贫的支持力度,使资金分配更加突出提升环境治理能力、巩固生态优势、共同保护和优化环境的政策导向。三是扩大生态补偿领域。2017年5月,江西省出台《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》,将生态补偿领域从水流域补偿扩大到森林、湿地、水流、耕地四个重点领域,到2020年,基本实现森林、湿地、水流、耕地等重点领域生态补偿全覆盖。
  4.坚持创新方式。一是探索建立省内跨流域横向补偿机制。为创新流域保护治理的长效机制,2016-2018年开展共产主义水库水环境横向补偿试点,每年由省财政安排300万元、婺源和乐平各出100万元共500万元,根据水质监测考核结果对上游婺源县开展水环境保护和治理进行补偿,推动共产主义水库流域水质持续改善。2019年出台了《江西省建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制实施方案》,宜春市成为省内率先建立横向生态补偿机制的设区市,现已争取到省级预拨奖补资金共计7000万元。二是积极实施森林生态效益补偿。2018年省财政下达公益林补偿资金10.96亿元,国家级和省级公益林补偿标准均提高到21.5元/亩·年,有力保障了林权所有者积极性、增加了林农收益。三是落实湿地保护补偿补贴。中央财政安排专项资金5000万元,在全省17个县开展湿地保护与修复,有力推动了江西省湿地保护与生态恢复。四是推进农业支持保护补贴。出台《江西省耕地地力保护补贴方案》,2017年、2018年全省共落实耕地地力保护补贴资金83.52亿元,通过“一卡通”直接发放到农户手中。
  5.坚持精准考核。一是加强省级层面监管。出台《关于做好2017年国家重点生态功能区县域生态环境质量监测、评价与考核工作的通知》,对部分国家重点生态功能区开展了县域生态环境质量现场核查,建立跟踪问效机制,加强对生态环境指标的监控,督促指导地方落实保护措施。二是完善考核办法,制定《江西省流域生态补偿配套考核办法》,公布了水环境、森林生态质量、水资源管理和水资源治理等3方面生态补偿考核因素的具体评分办法,建立了流域生态补偿资金考核分配机制。三是规范资金使用。明确各县市区负责统筹安排流域生态补偿资金,主要用于生态保护、水环境治理、森林质量提升、水资源节约保护、生态扶贫和生态文明建设相关的民生工程等。
  (三)主要启示
  1.着力推进市场化生态补偿。充分调动企业在生态保护补偿中的积极性,严格控制资源开发利用总量和强度,探索生态产品价值实现的有效途径,推动生态价值向经济价值转变,积极开展水权、排污权、用能权、碳汇交易试点,吸引社会资金投入,促进政府资金和市场资本有机结合。
  2.着力推进多元化生态补偿。加强制度创新,加快探索多元生态补偿模式,积极推进实物补偿、服务补偿、设施补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式,鼓励有条件的地方开展先行先试。
  3.着力扩大跨省流域上下游生态保护补偿试点。继续推进东江流域上下游横向生态补偿试点,加强工作协调,落实东江源生态保护重点任务。
  4.着力加强生态补偿政策执行及资金监管。加强对生态保护补偿监测体系建设,加强对生态保护补偿成效和政策落实情况的归纳总结。建立补偿资金监管检查或者审计制度,强化跟踪问效。
  二、我区推进大流域治理的思路与对策
  (一)基本现状
  我区重点生态功能区分为国家级和自治区级两个层面,规划旗县市区41个,其中国家级35个,自治区级6个。国土面积84.75万平方公里,占全区国土总面积的70.76%。基本是以“两屏三区”为主体的生态安全战略布局。即,大兴安岭生态屏障,该区域属于水源涵养型地区;阴山北麓生态屏障,该区域属于防风固沙型地区;沙地防治区,包括呼伦贝尔沙地、科尔沁沙地、乌珠穆沁沙地、浑善达克沙地、毛乌素沙地,该区域属于防风固沙型地区;沙漠防治区,包括库布齐沙漠、巴丹吉林沙漠、腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、巴音温都尔沙漠,该区域属于防风固沙型地区;黄土高原丘陵沟壑水土保持区,该区域属于水土保持型地区。
  (二)主要问题
  1.生态建设任务依然繁重。生态总体恶化趋势仍未得到根本改变,中度以上生态脆弱区域占全区土地面积的62.5%,其中重度和极重度的占36.7%,退化、沙化、盐渍化草原面积占草原总面积的61.2%,森林覆盖率低于全国平均水平,森林资源分布不均衡的问题十分突出。部分地区生态环境仍在恶化,沙化沙害、水土流失现象依然严重,大量耕地需实施退耕还林还草,当前全区未治理的区域多在远山大漠,地理条件和环境更加恶劣,治理难度不断增大,治理成本不断增加,建设资金不足。
  2.沙害威胁严重。内蒙古是全国土地沙化最严重的省区之一,分布有巴丹吉林、腾格里、乌兰布和、库布齐、巴音温都尔五大沙漠和毛乌素、浑善达克、科尔沁、呼伦贝尔、乌珠穆沁五大沙地,全区沙化土地面积有6.12亿亩,占全国沙化土地面积的23.4%,占全区国土面积的34.48%。多年来由于干旱少雨,流动沙丘直接威胁着河流、湖泊、交通要道、农田和城市。
  3.沿黄流域治理缺乏系统性。内蒙古黄河流域荒漠化面积占全区总面积的 52.2%,流域水土流失面积占全区的12%。农村牧区面源污染治理压力大,阴山南麓玉米种植区氮、磷、钾肥平均利用率分别只有28.1%、15.7%、39.2%。耕地质量低,中低产田面积占总耕地面积的70%以上,土壤养分不平衡,阴山丘陵区土壤中微量元素缺少面积逐年扩大。河套及土默川平原灌区盐碱化耕地面积达到874万亩,占总耕地面积的19%。重点地区大气污染联防联控亟待加强,2017年沿黄地区主要城市PM2.5年均浓度超标25%以上。水质不能稳定达标,保持和改善水质难度很大。
  (三)初步创新治理模式构想
  1.坚持综合治理,突破单一工程限制。多年来, 内蒙古重点生态建设经历了植树造林、防护林建设及小流域治理、生态农业建设、生态县建设、退耕还林还草、天然林保护、野生动植物保护、自然保护区建设等。这些建设多以单项建设或局部建设为主, 缺乏生态学意义上的系统建设。
  2.坚持着重自然规律,突破单一效益指标限制。许多生态建设工程等同于简单的植树造林、种草。而植树造林又过多强调造林面积和覆盖率, 很少重视森林系统的结构性, 导致工程效益低下, 生态功能不能正常、持续发挥。
  3.坚持系统化规律,突破地域限制。小流域治理的系统性较多的侧重截沙、防蚀措施的系统性, 而较少考虑生态系统建设与修复的系统性和功能与效应发挥的持续性, 而且部门分割、行业分割、行政边界分割,严重违背了生态建设的系统性和整体性, 直接影响了生态建设工程效益和功能发挥。
  为此,需要按照习近平生态文明思想,遵循“山水林田湖草沙”综合治理理念,按照整个流域、整个沙地、整个山脉进行谋划。
  (四)主要路径及对策
  1.坚持“全流域”治理保护,努力构建山水林田湖草生命共同体。以“一湖两海”为载体,一是坚持河湖同步治理,实施海拉尔河治理工程和“引河济湖”“河湖连通”工程。利用黄河凌汛水和秋季灌溉间歇水对乌梁素海进行连续补水。实施了永兴湖向岱海一期调水工程。二是改善周边生态环境。对呼伦湖及周边地区环境集中整治,将呼伦湖流域内1268万亩草原列入禁牧范围,4313万亩草原列入草畜平衡范围,改善了湖区生态环境;巴彦淖尔市实施了乌梁素海网格水道工程,启动实施了生态过渡带人工湿地及面源污染控制示范推广项目,加快建设绿色农畜产品精深加工基地,加大农业面源污染控制力度,加强对水源污染、入河排水口的专项排查;乌兰察布市凉城县实施了退耕还湿还林、生态恢复等工程,在节水和补水上取得显著成效。三是减少排污。呼伦贝尔市对呼伦湖周边城镇污水处理厂实施了提标改造工程,达到国家一级A排放标准;巴彦淖尔市建设旗县区所在城镇污水处理厂,排入总排干的污水指标明显降低;乌兰察布市对岱海周边现有的污水处理厂进行升级改造。四是加强监测。加强了流域水质、水文监测站建设力度。
  2.注重一体化治理,构建生态保护和修复机制。坚持统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展环境治理和生态系统保护。一是系统建设山水林田湖草生命共同体。深入开展沿黄(7个盟市)流域山水林田湖草生态保护修复试点建设,进行生态环境的系统保护、宏观管控、综合治理,有效维护生态平衡。全方位推进治山、治水、治空气、治环境,彻底改变了“山光、水浊、田瘦、人穷”面貌,成为水土流失治理典范。二是系统推进全流域生态保护和治理。按照“河陆一盘棋”的理念,开展水安全、水生态、水环境、水文化、水治理五大系统整治。
  3.创新体制机制,构建多元化生态补偿制度。坚持共建共享改革成果,不断拓展绿色惠民效应,增强绿水青山守护者的获得感。一是全面开展重点生态区位商品林赎买改革。为破解因重要生态区位商品林限伐引起的生态保护与林农利益之间的矛盾,探索形成以赎买为基础,改造提升、合作经营、租赁、置换为补充的多样化的赎买改革机制,实现“社会得绿、林农得利”双赢。二是建立覆盖全区的流域生态补偿机制。在全区主要流域开展统一规范的流域生态补偿,建立了资金筹措与地方财力、保护责任、受益程度等挂钩,资金分配以改善流域水环境质量和促进上游欠发达地区发展为导向的流域补偿长效机制。三是探索跨省区流域生态补偿机制。与宁夏、甘肃、河北省共同推进跨省流域生态保护补偿试点,创新双向补偿机制,走出一条合作共治、生态共享、经济共赢的跨省区流域生态补偿新路子。


(内蒙古自治区发展研究中心  张永军)

[打印]     [关闭]
版权所有 内蒙古自治区发展研究中心 内蒙古自治区经济信息中心  蒙ICP备12000326号-4
 地址:呼和浩特赛罕区敕勒川大街发展大厦C座  邮编:010098  电话:0471-6659331 
技术支持:内蒙古汇联科技有限公司   

本网站声明:本网站部分信息来源于互联网,若有侵权请致电,我们将及时删除,维护您的合法权益