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对标对表找差距 精准发力促转型——探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子
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调研组组长:杨臣华  成员:付东梅 田晓明 田洁     来源:内蒙古发展研究中心    发布时间:2019-09-13 10:58:54.0    浏览次数:     【字体:

  编者按:为贯彻落实习近平总书记考察内蒙古重要讲话精神,结合开展“不忘初心、牢记使命”主题教育“把学习教育、调查研究、检视问题、整改落实”贯穿始终的要求,6-8月期间,内蒙古自治区发展研究中心班子成员率队分赴区外先进省市和区内相关盟市,带着问题搞调研,对标对表先进经验,找出自治区经济社会发展差距,提出对策建议,形成《对标对表找差距 精准发力促转型——探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子》《满洲里市与广西东兴市对外开放对标调研报告》《对标江西生态文明试验区建设 加快推进我区流域治理的启示与对策》三篇调研报告,供领导参阅。
  内容摘要:2010年以来,全区经济增速呈现持续放缓,由20%左右的高速增长回落至2018年的5.3 %,放缓幅度空前。尤其随着经济转向高质量发展,制约经济平稳增长的深层次矛盾愈加凸显,经济增长显乏力。亟需从长短期、内外部综合审视,对标先进、查找差距、精准发力,积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。
  关键词:增速放缓 对标对表 高质量发展新路子
  内蒙古经济经历2002-2009年连续八年增速全国第一之后,2010年始,经济增长持续放缓,经济总量、工业增加值、固定资产投资、社会消费品零售总额和地方财政一般预算收入增速由2010年14.9%、19%、19.2%、19%和25.8%的高位分别大幅降至2018年的5.3%、7.1%、-27.8%、6.3%和9.1%。从阶段看,2012年、2013年、2017年经济增速放缓最为明显,增速较上年分别回落2.6、2.7和3.2个百分点,增速位次滑至全国第29位。从经济总量差距看,2011-2017年,我区经济总量与浙江省的差距由17754亿元扩大到35665亿元,与重庆市的差距由-4234.7亿元扩大到3397亿元,与贵州省的差距由-8544.3亿元缩小到-2562亿元。经济增长放缓是高速增长阶段的发展路径与高质量发展要求不匹配、不相容的具体体现,是深层次结构问题、质量问题的表象反映,亟需着眼长远,重点突破,探索一条以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。
  一、内蒙古经济放缓的原因分析
  (一)全区经济增速放缓是发展阶段、要素供给变化的必然结果
  从发展阶段看,经济增长放缓是经济发展规律的体现。各国经济发展普遍规律表明,高速增长经济体进入中等(中高)收入阶段后,将经历明显减速和换挡过程。我国人均GDP超过5000美元后,经济增长逐步放缓。同样,2012年,全区人均GDP突破一万美元,跻身于中高收入发展水平行列,内蒙古也在经历高速增长后的减速换挡。
  从要素供给看,潜在增长率下降致经济增长趋缓。能源方面,作为国家重要的能源输出基地,全区经济增长与外部能源市场需求高度关联。由于我区能源供给结构与能源消费市场需求匹配度不高,我区能源需求空间有所收窄。劳动投入方面,我区劳动年龄人口自2013年进入负增长,全社会劳动投入增长逐步放缓、抚养支出上升、储蓄率下降及投资资本减少。资本投入方面,我区工业自2002年进入了以资金和技术密集化的加速重化工业化的阶段,资本过度深化导致资本边际回报率递减,大量资本沉积于生产能力过剩环节,投资效率大幅下降,短期较难有效改善。与此同时,发展要求的多元性、发展任务的多重性、发展环境的多变性前所未有,过去单纯依靠能源产业支撑、大型企业主导、少数地区领跑、要素大规模投入的粗放型增长难持续。
  (二)市场需求升级、政策调整变化是经济放缓的外部因素
  从市场供需看,供给体系质量不高加大经济减速风险。我区经济发展的主要矛盾是供给和需求之间的矛盾,其根源是供给体系质量和效率不高,供给体系和结构不能灵活、有效地适应市场需求及结构的变化。当前,高质量发展开启了由“数量追赶”转向“质量追赶”的新阶段,以“住行”为导向的需求结构正向多样化、高端化、服务化方向转变,质量矛盾开始上升到主导位置。但我区供给体系尚未很好契合需求升级趋势变化,“高投入、高消耗、低产出、低效益”特征明显,低端、低质量产品和服务供过于求,中高端、优质产品和服务供给明显不足。如,煤炭、钢铁、水泥、电解铝等对我区工业增长具有较强带动力的行业过剩矛盾突出,风电设备制造、多晶硅、光伏电池等新兴产业供给质量不高,工业支撑力被严重削弱,加大经济下行压力。
  从政策调整看,结构调整阵痛期加大经济下行压力。高质量发展阶段,随着中长期供给侧结构性矛盾凸显和宏观政策的适时调整,产能过剩产业、低附加值产业等面临被压缩和淘汰的阵痛,高消耗、高污染、高排放“三高”行业和企业面临严厉管制阵痛,我区传统高耗能产业项目面临要素配置和环保政策变化的严峻挑战,能源、冶金、煤化工等优势特色产业发展空间收窄,加上新兴产业尚在培育,支撑力尚显不足,全区经济增长凸显乏力。
  (三)产业供给不优是经济下行的深层次原因
  从产业结构看,传统资源型产业占比偏重、新兴产业、现代服务业供给滞后,高新技术产业增加值占规上工业比重低于江浙等发达省区近40个百分点,智慧经济、高端装备制造、节能环保等供给严重不足。从产业层次看,产业层次初级化、产品特色低端化仍未改观,主导产业链条短、精深加工不够,转化增值水平较低,在区域产业分工体系中处于低端低效环节。制造业增加值占GDP比重低于全国17个百分点以上,煤炭清洁高效利用产业化未形成规模,“以电代煤”“以气代煤”等清洁替代较为艰巨。从生产效益看,煤炭、钢铁产能利用率分别为71%和54%,水泥仅为25%,部分特色优势产业甚至处于无效益或负效益状态。从资源利用水平看,资源利用率偏低,2017 年,内蒙古万元GDP能耗是全国平均水平的1.5倍。高质量发展阶段,全区产业发展能否真正立足提高质量和效益,经得住“有没有”“好不好”的市场考验,成为稳增长的关键。
  (四)高质量需求释放不足削弱经济持续增长动力
  从投资看,改革开放以来,我区持续超高投资率带来资金杠杆率攀升、资源消耗和环境污染严重、投资效益走低等诸多与高质量发展阶段要求相背离的问题。2016年,内蒙古投资效果系数为0.039,仅居全国第26位。2017年,民间投资效果系数不足0.04,远低于广东、江苏、浙江0.277、0.185和0.17的较高水平。此背景下,全区投资不可能再保持两位数高增长态势,且随着过剩产能持续出清、传统产业减量增效以及资源配置再优化,投资增长空间被进一步压缩,经济增长动力凸显乏力。
  从消费看,新常态下,居民消费已进入消费结构加快升级、经济拉动作用增强的重要阶段,亟需充分发挥消费对经济发展的基础性作用,以消费升级引领供给创新、以供给创新提升创造消费新增长点,不断实现更高水平的供需平衡。但近些年来,我区制约消费扩大和升级的短板突出,消费潜能释放不足。主要表现为“有需求缺供给、有供给缺质量、有质量缺品牌”等问题凸出;居民消费能力不足,全区城镇居民可支配收入增速由2010年的11.7%降至2018年7.4%,增速位次由第8位降至第24位。同时,市场监管体制尚不适应消费新业态新模式的迅速发展,质量和标准体系仍滞后于消费提质扩容需要,信用体系和消费者权益保护机制还未能有效发挥作用等问题对消费潜能释放形成较强制约。
  二、对标先进,制约高质量发展的主要因素
  (一)改革步伐缓慢制约市场活力释放
  一是市场机制改革仍需发力。我区市场经济改革步伐缓慢,要素闲置和大量有效需求得不到满足并存,制约市场主体活力释放。2018年,我区市场主体仅相当于四川、广东省35%和17.6%;上市企业不足全国的0.8%和0.6%。同时,我区可用土地使用性质界定模糊、土地审批效率低等问题凸显,制约新型产业项目引进和传统产业转型发展。加上,我区金融服务体系不健全,项目多为靠政府投资、银行贷款,市场化手段运用不充分。对标先进,发达省市在经济体制改革上敢于先试先行,灵活的政府产业基金市场化运作方式极大推动本土企业转型升级、上市及并购重组,并成为招商引资的重要途径。
  二是政府作用尚未有效发挥。我区政府职能仍存在错位、越位、缺位现象。对标先进,发达省市坚持“政府只提供平台,企业独立运营,在市场中放手打拼”,政府服务管理手段灵活多样,重在创造环境、提供服务,将市场化思维根植于思想深处;主动抢抓数字经济、信息化等新一轮发展机遇,推动生物医药、生态环保、人工智能等新兴产业持续大幅增长。
  三是产权制度尚不健全。由于我区知识产权、品牌商誉等体系不健全,产品、服务价格信号失真,导致高质量商品和服务的有效供给不足。对标先进,浙江省出台“完善产权保护制度依法保护产权的实施意见”,并获批中国(浙江)知识产权保护中心,大大提高了企业知识产权创造水平,促进了知识产权分析与产业运行决策深度融合,有效助力企业转型升级和创新发展。
  四是考核机制滞后。长期以来,我区形成了以GDP为导向的发展模式。一些投资体量大、投产见效快的项目,不论是否符合地区禀赋优势,都被纳入到发展规划,导致低水平重复建设和同质化竞争,且污染严重。对标先进,江苏制定出台了机关作风建设综合绩效考核办法、3+3产业创新发展考评办法、改革创新奖等政策文件,拿出真金白银奖励先进,调动了广大干部干事创业的积极性。
  (二)科技创新体系整体效能不高
  我区科技创新体制机制发展不足。科研自主权落实不足,科研成果评价机制单一、滞后,科研成果转化阻力大,科研收益分配不合理,创新链与产业链不能有效对接,企业与高校、科研院所间稳固长期的技术合作机制尚未形成。对标先进,发达地区在创新平台运行模式上敢于打破常规,如实行一所两制、股权激励等制度,将创新成果的所有权和处置权交给科研人员,极大激发了创新活力。
  (三)社会公共供给体系质量不高
  任何改革,必须要以提升人民福祉为出发点和落脚点。当前,我区教育领域存在的“择校热”“大班额”“学区房”争抢,医疗领域存在的“看病难,看病贵”,就业领域存在的结构性矛盾均凸显了基本公共服务供给不足、供需错配及质量不高。对标先进,浙江省将“最多跑一次”改革向社会治理领域延伸,在医疗健康、教育培训、社会保障、精准扶贫、文化旅游等领域推出了有力有效有温度的改革举措。其中,一站式社会治理综合服务中心稳步提升了矛盾纠纷就地化解率,医疗和教育领域“最多跑一次”改革破解了看病就医难及入学难等一系列问题,“一窗受理,一次告知,一步到位”改革有效解决了既有社区服务等群众牵肠挂肚的问题。
  (四)营商环境不优制约经济竞争力提升
  一是政务效率有待提升。“一站式”服务不到位,行政审批事项仍存在“跑多地、进多门、交多文”现象,“互联网+政务服务”跨层级、跨区域、跨部门互联互通难、业务协同难困境犹存,政策执行普遍存在“重出台、难落实”问题。对标先进,浙江省纵深推进“最多跑一次”改革,形成支持民营经济高质量发展的“1+11+N”政策体系;江苏省积极打造不见面审批名片,努力实现全省“不见面审批”的“三级六同”;深圳市推出40余项“秒批”服务、300项“不见面审批”、300项“全城通办”服务事项,建设投资项目审批“深圳90”改革。
  二是金融环境亟待改善。当前,我区融资成本依然较高,中小企业融资成本大多超过10%,高于社会融资(企业)成本7.6%的平均水平;服务实体经济的能力仍显不足,直接融资占比不足1%,远低于全国15%的平均水平;股权、债券融资规模远低于江苏、浙江等发达省份。对标先进,浙江省深入实施小微企业“增氧”“滴灌”计划、企业上市和并购重组“凤凰计划”;广东省建成以覆盖全省的信贷风险分担机制和政策性担保机构为主的投融资服务体系,畅通金融与实体经济循环。
  三是人才环境亟需优化。我区人才环境建设相对滞后,人力资源配置与技术追赶、产业转型和区域竞争的需要尚不适应。人才总量占人口总量的比重低于全国平均水平2个百分点;全区入选国家“千人计划”和万人计划的约40人,远低于发达省区近千人的数量,尚无“两院”院士,“选、引、育、用”全链条人才生态仍需优化。对标先进,杭州市积极用市场化思维向用人主体放权,为优秀人才松绑;宁波“1+X”人才生态建设,深圳市坚持不求所有,但求所用,不求常住,但求常来的灵活引才用才机制。
  四是法制化建设有待加强。部分地方政府法制观念仍显薄弱,部分地方政府拖欠企业债务较重、偿还进度较慢,企业合法权益得不到保障的现象时有发生。2017年全国各省区市投资环境排名中,我区投资软环境居倒数第3位。对标先进,浙江省开展经济领域法律法规立改废释,推动民营企业发展立法;辽宁省制定出台全国首部行政审批中介服务管理条例、社会组织管理条例、开发区条例。
  五是产业配套亟待完善。我区产业配套相对滞后,研发设计、节能环保、第三方物流等与先进制造业相匹配的现代服务业发展不充分,支撑新兴产业发展的政策和资金保障明显不足。对标先进,发达地区聚焦产业链配套、政策配套、基础设施和基本公共服务配套优化产业生态,浙江省打造产业链、创新链、人才链、资金链、服务链于一体的“万亩千亿”新产业平台顶配版;深圳市以全链条政策、全链条配套服务支持吸引企业集聚。
  三、对策建议
  (一)进一步解放思想,探索内蒙古发展新路子
  按照习近平总书记对内蒙古期望和要求,在深化区情再认识的基础上,进一步解放思想,打破传统路径依赖,将深入落实好“四个着力”“五个结合”,推进“三个扎实”作为重要路径选择,大力先试先行,探索一条以生态优先、绿色发展为导向,集中集约集聚的高质量发展新路子。强化世界眼光和战略思维,站在国家发展大战略的高度谋发展。强化机遇意识,坚持法无禁止皆可为,把握好国家优化区域空间布局、大力推进新一轮东北全面振兴、西部大开发加快发展现代能源经济等战略机遇,实现开发开放新突破。
  (二)加快重点领域改革步伐,走高质量发展之路
  一是加强要素市场化改革。建设统一开放、竞争有序的市场环境,健全要素市场准入、监管、退出制度,推动优质资源高效配置到新动能上。推进产权保护法治化,健全以公平为核心的产权保护制度。加强金融体系建设,提升金融业优化资金配置、管理风险、鼓励优胜劣汰的作用,扩大市场化融资。完善知识产权制度,探索建立诉前保护制度,加大知识产权纠纷处理。完善政府支持机制,研究新型研发机构运营办法,带动科技创新加快突破。完善创新主体合作机制,处理好产、学、研定位,突出企业创新主体地位,完善公益类研究机构运行制度,发展社会化技术转移转化服务机构。二是完善区域创新体系和平台布局,整合各类资源打造创造大平台,加大跨区域创新合作与产业整合。完善创新激励机制,强化科研成果产权的创造、保护、运用,以市场机制为杠杆推动科研成果产权制度改革。完善人才供给体系,根据我区资源禀赋及产业结构转型升级需要,建立多层次人才政策,实施全员质量提升工程。三是优化政府财政支出结构,重点保民生,增加教育、医疗、养老等公共产品的有效供给。加快自治区以下财政事权和支出责任划分改革,提高支出效率。完善社会保障制度。建立健全低保标准的动态调整机制,保障基本生活同时兼顾就业激励目标。改革完善养老医疗基本保险制度,实现法定人员全覆盖。四是建立反垄断机制体制。支持社会力量进入医疗、养老、教育等领域,促进竞争性供给和降低成本,提高优质服务供给。五是从制度层面明确政府职能,深入推进“放管服”改革,多加入有含金量的内容。开展简政放权、建设服务型政府试点。通过产业基金联合投资等方式,积极引入发达地区的先进经验和模式,加快政府转型。运用大数据创新政府管理和社会治理模式,推动政务数据与市场数据整合联通,实现“数据上云、服务下沉”。
  (三)以营商环境建设为抓手,增强市场竞争力和环境吸引力
  一是营造公平竞争的市场环境。全面清理对企业歧视性准入条件的政策文件,确保涉企政策一视同仁。二是优化政务环境。要把“一次办好”改革作为突破口,加快流程再造、信息共享。改进服务,落实好企业包联制度,及时了解、解决企业困难。三是优化创新创业环境。加强产业配套,提高产业集群发展生命力。引入专业化机构运营,加强与高校院所合作,开展创业指导和产业、资源、资本对接等配套服务,打造全要素创新创业生态圈。四是优化人才环境。坚持引才与产业结构调整布局同谋划、同推进,打造各类人才宜留、宜居的创业就业环境。五是优化政策环境。统筹各类资源,加大政策宣传解读。强化政策配套分解,构建“1+X”政策执行体系,确保政策直达市场主体。建立领导干部联系市场主体新机制,打通政策制度“最后一公里”。六是优化社会环境。建立失信评价机制,政府要带头重诺守信,引导和督促市场主体按期履约,坚决查处向企业乱检查、乱摊派等行为。推动产品和服务的品质革命,弘扬工匠精神,提升产品质量和信誉。七是优化法治环境。落实领导干部责任追究制度,建立营商环境常态化评估机制,依法保护企业及企业家合法权益。
  (四)以生态优先绿色发展为导向,建设美丽内蒙古
  一是把保护生态环境内化为发展的硬约束和新财富。深入贯彻习近平生态文明思想,把“生态优先、绿色发展”理念落实到城市规划、产业发展、项目建设、民生改善等各项工作中。深入实施山水林田湖草一体化生态保护和修复,着力解决突出环境问题,努力打造“河畅、水净、地绿、景美”的自然风光与城市交相辉映,吸引投资商到内蒙古来。二是推动形成绿色空间体系。创新编制方法,形成定位清晰、管控严格的空间规划体系。推进“美丽乡村”、生态城市以及基于绿色城镇建设的特色小镇建设,形成差异化发展局面。严守“三区三线”,强化国土空间用途管制。三是推动形成绿色低碳循环产业体系。调优产业结构,推动传统产业智能化、清洁化转型,大力发展战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业,壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业,减少对生态环境的损害。大力发展循环经济,构建覆盖全社会的资源循环利用体系,发展再制造和再生利用产品,加快建立循环型工业、农业和现代服务业,提高资源产出率。壮大生态经济,依托我区生态资源禀赋,大力发展生态型服务业、生态循环农业、生态休闲农业,让绿水青山淌金流银。四是推进形成绿色生产方式。大力支持节能环保、清洁能源等技术研究,推进工业产品生态设计,加快源头预防生产技术与工艺的研发与应用。探索绿色技术创新模式,建立资源循环、高效利用低碳节约的绿色产业链创新工程。推进能源生产和消费革命,降低能耗、物耗,促进资源全面节约利用。


内蒙古自治区发展研究中心调研组
组  长:杨臣华
成  员:付东梅 田晓明 田 洁

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